독립전쟁 이후, 새로운 시련

독립 이후에도 미국을 기다리고 있었던 것은 안정된 공화국이 아니었다. 오히려 새로운 국가는 거의 붕괴 직전의 위기 속에 놓여 있었다.

1781년 연합 규약(Articles of Confederation) 체제 아래 미국은 여전히 느슨한 주(州) 연합체에 가까웠다. 당시 13개 주의 위임을 받아 운영되던 대륙 의회는 독립전쟁 과정에서 누적된 막대한 부채를 안고 있었지만, 세금을 직접 징수할 제도적 권한은 거의 갖고 있지 못했다. 영국은 여전히 미국 상선을 압박했고, 미국 해군력은 매우 취약했다.

북아프리카 바르바리 해적 문제까지 겹치면서 무역국가로 성장하려던 미국은 심각한 외교와 안보 문제에 직면했다. 모든 원인은 바로 허약한 재정이었다. 하지만 영국으로부터 독립을 요구하며 궐기한 13개 주의 핵심 쟁점은 무엇보다 과중한 세금과 폭력을 동원한 강제징수에 있었기 때문에 필요를 인정하면서도 새 정부에서 세금을 부과한다는 것은 곧 새로운 불만과 폭동에 기름을 붓는 것과 같은 의미였기 때문에 매우 어려운 문제였다.

미국 독립선언서(John Trumbull). [사진=위키미디어 공용]

또 다른 문제는 부패였다. 미국 사학자 고든 우드(Gordon S. Wood)는 그의 책 『미국 공화국의 탄생』(The Creation of the American Republic, 1969)에서 당시 미국 정치 엘리트들이 가장 두려워했던 것은 단순한 정부 실패가 아니라 "공화국 자체의 부패(corruption of the republic)"였다고 설명한다.

우드에 따르면 실제로 초기 미국 의회 언어에서는 덕, 부패, 자유, 분파 같은 단어가 반복적으로 등장한다. 의원들과 혁명 지도자들은 로마 공화국처럼 새로운 공화국도 내부 분열과 권력 투쟁 속에서 쉽게 붕괴할 수 있다고 우려했다.

어느 나라나 건국 초기에는 정치인들이 선거에서 승리하기 위해 유력 상인과 지역 자본 세력 등과 결탁하고, 당선을 도운 이들은 이권 청탁 등으로 얽힌 부패 사슬을 만들어 냈고, 의회는 부패의 온상이 될 수밖에 없었다.

이런 상황 속에서 1787년 필라델피아 제헌회의가 열렸다. 연방 권한의 확대와 재정 확충 문제가 핵심 쟁점이었다.

알렉산더 해밀턴(Alexander Hamilton), 벤저민 프랭클린(Benjamin Franklin) 등은 새로운 연방 헌법을 통해 보다 강한 중앙정부와 안정된 공화국 질서를 구축하려 했다. 그러나 곧바로 거센 논쟁이 이어졌다. 강력한 연방정부는 다시 영국식 중앙 권력으로 변질되는 것 아닌가 하는 우려 때문이었다.

1788년 버지니아 비준회의(Virginia Ratifying Convention)에서 패트릭 헨리는 다음과 같이 주장한다.

"헌법은 아름다운 요소를 가졌다고들 말하지만, 가까이 들여다보면 위험한 경향도 보입니다 (The Constitution is said to have beautiful features; but when I come near it, I see dangerous tendencies)"(Patrick Henry, Virginia Ratifying Convention, June 5, 1788).

이 발언은 유화적 레토릭 기법을 사용하고 있지만, 헌법의 내용 속에 담긴 진정한 위험성을 경고하고 있다. 헌법이 담고 있는 생명권, 자유, 평등, 행복추구권 등의 가치는 매우 아름답게 들리지만 결국 군과 경찰 등 통치 자원을 독점한 연방정부의 비대한 권력이 불가피하기 때문에 영국처럼 국가의 통제가 우려된다는 목소리를 담고 있다.

미국 '건국의 아버지들'(Founding Fathers) 알렉산더 해밀턴(Alexander Hamilton) /John Trumbull. [사진=위키미디어 공용]

반면 해밀턴은 『헌법 해설서 (The Federalist Papers)』 제30편에서 강한 국가 재정과 통합된 정부 없이는 공화국 자체가 유지될 수 없다고 주장하고 있다.

"재정 없는 권력은 단지 이름일 뿐입니다 (Power without revenue is a name)"(Alexander Hamilton, Federalist No. 30, January 1, 1788). 해밀턴은 초대 재무장관으로 워싱턴 휘하에서 전쟁에 참가하면서 허약한 병참과 열악한 전투 환경이 결국 재정의 취약성 때문이라는 것을 간파하고 있었고, 정부 재정이 허약하면 국방, 해양 무역이 취약해져 결국 영국에 뒤처질 수밖에 없다는 논리를 펼쳤다.

그는 강력한 재정을 갖춘 연방국가가 필요하며, 대통령은 영국 왕의 존재처럼 막강해야 하며, 연방의 실질적 통치자여야 한다는 입장을 견지하고 있었다.

이렇게 연방정부의 강력한 권력 집중과 재정 권한의 독점 문제에 대한 첨예한 대립을 보여 온 입헌 의회는 1789년 조지 워싱턴이 대통령으로 취임하고 상원과 하원이 공식 출범하면서 새로운 토론문화를 만들어 가야 했다. 하지만 당시 미국 의회는 오늘날과 같은 안정된 대의 민주주의 공간이 아니었다.

미국 정치 사학자 조앤 프리먼(Joanne B. Freeman)의 두 연구, 명예의 문제『Affairs of Honor』(2001)와 건국기의 논쟁『Founding Debates』(2013)에 따르면, 초기 미국 하원의원 다수는 변호사, 대농장주, 상인, 독립혁명 지도자 출신 지역 엘리트들이었다. 이들 중 상당수는 독립된 공화국 차원의 전국 의회를 처음 접하는 정치 신인들이었기 때문에 영국 웨스트민스터 의원처럼 장기간 축적된 의회 관행이나 정당 규율의 기반 없이 새롭게 의회를 운영해야 했다.

그 당시 미국 의회는 4개의 질문을 놓고 격돌했다.

연방정부는 어디까지 강해져야 하는가,주정부는 어느 정도 자율성을 가져야 하는가,새로운 세금은 독립혁명의 정신을 배반하는 것인가,중앙은행은 공화국의 안정을 위한 필수조건인가,국가안보를 위해 강한 군대가 필요한가, 아니면 그것이 자유를 위협하는가.

그리고 이 질문들은 단순한 철학 논쟁이 아니라 실제 미국 하원 본회의장에서 벌인 격렬한 토론의 핵심적 주제로 자리 잡았고, 이후 네브래스카-캔자스 폭동, 노예 해방 문제를 놓고 남북전쟁으로 연결되는 뇌관으로 자리 잡았다.

미국 하원의원 회의장(The House of Representatives) /Samuel F.B. Morse [사진=위키미디어 공용 / National Gallery of Art]

건국 초기 의회, 하원의장의 역할과 질서

건국 초기 미국 의회가 가장 먼저 직면한 문제 가운데 하나는 바로 질서와 규율의 문제였다. 당시 미국은 왕도, 귀족원도 존재하지 않는 새로운 공화국이었다. 따라서 하원의장의 역할은 단순한 회의 진행자가 아니었다. 그는 혼란과 감정적 충돌 속에서 공화국의 절제와 의회 민주주의의 규칙을 상징하는 존재였다.

영국 웨스트민스터 의회처럼 수백 년에 걸쳐 축적된 의회 관행과 불문율이 존재하지 않았던 미국에서, 초기 하원의장은 사실상 새로운 공화국의 토론문화를 직접 만들어가야 했다. 미국 정치 사학자 조앤 프리먼(Joanne B. Freeman)은 『Affairs of Honor』(2001)에서 초기 미국 의회가 개인적 모욕, 지역 갈등, 결투 문화가 뒤섞인 매우 불안정한 정치 공간이었다고 설명한다.

실제로 『Annals of Congress』를 보면 초대 하원의장 프레더릭 뮬렌버그(Frederick Muhlenberg)는 의원들의 고성과 방해 발언, 장내 소란을 반복적으로 제지하며 질서를 유지하려 애쓰는 모습을 자주 보여준다.

"의장이 장내 질서를 요구하였다(The Speaker called the House to order)"거나 "의장이 해당 의원의 발언이 규칙에 어긋난다고 판정하였다(The Chair ruled the gentleman out of order)"는 표현이 초기 속기록에 끊임없이 등장하는 이유도 여기에 있다.

특히 세금과 연방 권력을 둘러싼 논쟁은 초기 의회를 극단적으로 분열시키는 핵심 이슈였다. 1791년 위스키세 논쟁 당시 민주 공화파 의원들은 연방정부가 영국처럼 과도한 조세 권력을 행사하려 한다고 비판했고, 서부 지역 주민들과 방청객들까지 격앙된 반응을 보이기 시작했다.

미국 초대 하원의장 프레더릭 뮬렌버그(Frederick Muhlenberg) /Joseph Wright, 1790 [사진=위키미디어 공용]

속기록을 보면 방청석의 고성과 책상 두드림이 이어지자 의장이 의사봉을 강하게 두드리며 질서를 요구하는 장면이 반복된다. 당시 하원의장은 헌법 제1조 제5항과 초기 하원 규칙(House Rules)에 근거해 방청석 통제, 발언 중지 명령, 질서 위반 의원 제지 등의 권한을 적극적으로 행사했다.

흥미로운 점은 초기 미국 의회가 상대 의원의 이름을 직접 거론하며 모욕하는 행위를 제한하는 규칙을 상당히 엄격하게 적용했다는 사실이다. 의원들은 감정적으로 격렬하게 충돌했지만, 동시에 공화국의 틀 자체를 무너뜨리는 언어는 억제하려 했다.

다시 말해 초기 하원의장은 단순히 회의를 진행하는 사회자가 아니라, 아직 완성되지 않은 공화국의 언어적 질서를 유지하는 핵심 제도적 장치였던 셈이다.

이러한 의장의 역할은 중앙은행 설립 논쟁이나 표현의 자유 논쟁에서도 더욱 중요하게 나타난다. 1791년 중앙은행 설립 문제를 둘러싸고 제임스 매디슨과 연방파 의원들이 충돌했을 때, 북부 의원들의 환호와 남부 의원들의 야유가 반복적으로 이어졌고, 속기록에는 장내 소란과 질서 회복 요구가 계속 등장한다.

1798년 '외국인 및 선동법(Alien and Sedition Acts)' 논쟁에서는 표현의 자유 문제를 둘러싼 충돌이 더욱 거세졌다. 버몬트 출신 매튜 라이언(Matthew Lyon)이 "진실을 말하고 글로 표현할 자유는 제한되어서는 안 된다(The liberty of speaking and writing truth ought not to be restrained)"고 주장하자, 회의장은 사실상 토론이 중단될 정도의 혼란 상태에 빠졌다.

연방파 의원들은 제퍼슨 계열 의원들을 "자코뱅주의자(Jacobins)"라고 공격했고, 민주 공화파는 연방파를 "군주제를 꿈꾸는 귀족들(monarchists)"이라고 맞받아쳤다. 그러나 바로 이런 혼란 속에서도 하원의장은 반복적으로 의원들에게 절제된 표현을 요구하고 발언 규칙을 적용하며 공화국의 토론 질서를 유지하려 했다.

초기 미국 의회는 이미 심각한 분열과 지역 갈등 속에 놓여 있었지만, 동시에 하원의장의 권위를 통해 최소한의 절차적 질서와 공화주의적 토론문화를 유지하려 노력하고 있었던 것이다.